关于开展“两权”抵押贷款的几点思考

开展“两权”抵押贷款，是党中央、国务院作出的重大决策，是深化金融改革的重要内容，是发展现代农村金融的重要举措。按照省政府部署要求，全省农村信用社在试点县市积极探索开展“两权”抵押贷款，做了一些工作，取得了一些突破，也遇到了一些突出困难和问题。本文从省农村信用社工作实际出发，对“两权”抵押贷款开展情况、更好推进“两权”抵押贷款工作进行了一些分析与思考。

一、开展“两权”抵押贷款对农村信用社的重要意义

资金匮乏短缺、资源投入不足是制约“三农”发展的瓶颈问题。开展“两权”抵押贷款，对于破解“融资难”“融资贵”难题、推进农村金融产品和服务创新、引导社会资本加大“三农”投入、盘活农村存量资产、激发农村经济活力、提高农民收入具有重要的推动作用，对于农村信用社来说，也蕴含了巨大的发展潜力和发展机遇。

1.落实党中央、国务院重大决策部署的具体行动。党的十八届三重全会对深化农村经济改革作出了重要部署，鼓励银行业金融机构积极探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。2015年8月，国务院颁布了开展“两权”抵押贷款试点的指导意见，我省11个县市列入试点范围。今年3月，人总行、银监会等部委联合印发“两权”抵押贷款管理的暂行办法，从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。今年4月，省政府出台了开展“两权”抵押贷款的实施意见，对全省试点工作从总体要求、主要目标、试点范围、试点任务、实施步骤、工作要求等方面提出了指导意见。可以说，党中央、国务院和省委、省政府对开展“两权”抵押贷款高度重视，大力推动，提出了一系列有力指导和明确要求。农村信用社积极开展“两权”抵押贷款试点，是响应党中央、国务院和省委、省政府号召的实践要求，是遵守纪律规矩、勇于担当作为的重要体现，是关注政策变化和行业动态、推进自身改革创新的务实举措，有利于农村信用社发挥优势、用好机遇、站稳市场、加快发展。

2.适应农业现代化的现实需要。当前，我国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，推进农村土地流转、发展适度规模经营是现实选择，传统农户和家庭农场、专业大户等新型农业经营主体对盘活“两权”存量资产有很强的呼声、很大的需求。开展“两权”抵押贷款，正是适应农业现代化发展方向的金融创新，有利于缓解农村融资难融资贵问题，有利于盘活农村资源、促进资源优化配置、推动土地规模经营，有利于引导资金资本流入“三农”、激活农村金融活力、释放农民潜在信贷需求。这件事情做好了，对于农业现代化、农村金融发展都会起到很大的推动作用，势必会为农信社业务拓展提供巨大的增长空间。

3.符合农信社发展定位的战略抉择。一方面，作为联系农民的金融主力军和纽带，农信社网点密集、覆盖广泛、人熟地熟，在开展“两权”抵押贷款上具有无比比拟的天然优势。另一方面，我省农信社改组农商行已接近尾声，但是不管是农信社还是农商行，都姓“农”的血脉传承不会变，服务“三农”的市场定位不会变，精耕深耕农村市场、巩固拓展农村业务的策略方向不会变，适应农村金融需求变化、开展“两权”抵押业务，自然就是农信社践行根本宗旨、创新农村金融服务、增强农村金融供给应该做而且必须做的事情。还有当前金融开放竞争日趋激烈，农村金融市场相对来说还是金融业务拓展的蓝海，巨大的资源资产、资金、资产还未有效盘活，巨大的金融需求和金融活力还未得到充分释放，未来农村金融发展的市场空间十分广阔，通过开展“两权”抵押贷款，有利于农信社抢占市场先机，巩固农村市场，开拓发展新空间，必将成为农信社业务发展的重要增长点。

总之，农信社开展“两权”抵押贷款，有政策、有机遇、有优势、有条件、有潜力，应该有所作为也能大有作为，要把开展“两权”抵押贷款作为政府乐意、农民喜欢、自身受益的一项重要来推进，打破思想顾虑，强化责任担当，积极开拓创新，为“三农”发展注入更多金融活水。

二、全省农信社开展“两权”抵押贷款的做法

省联社认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的重大决策部署，高度重视、积极推动“两权”抵押贷款试点工作。

1.建立信贷投放制度。根据中央和省政府文件精神，及时加强政策引导，把开展“两权”抵押贷款试点列入全系统《支持“三农”发展三年战略规划》之中，要求试点行社稳妥推进“农房”和“农地”抵押贷款，有效盘活农村资源，赋予农民更多财产权利，进一步缓解农村抵押物不足、农民贷款难等方面的问题。今年8月，省联社根据国家、省政府的政策要求，结合农村信用社实际，制定下发了《湖南省农民住房财产权抵押贷款管理办法（试行）》和《湖南省农村信用社农村承包土地经营权抵押贷款管理办法（试行）》等两个管理办法，从贷款对象、用途、额度、期限、利率、“两权”抵押的设置、抵押物价值评估、抵押率、抵押权的实现、信贷业务流程等方面进行了规范。

2.适度扩大试点范围。根据全国人大常委会授权，我省汉寿县、岳阳县、新田县、桃江县、洞口县、沅陵县、慈利县、双峰县等8家法人行社参与农地抵押贷款试点；浏阳、耒阳、麻阳等3家法人行社参与农房抵押贷款试点。省联社根据湖南省政府《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的实施意见》中“可参照执行事项”规定，要求试点行社以外的法人行社，对已经发放的“两权”抵押贷款，严格遵循审慎性原则，高度重视借款人第一还款来源，规范贷款手续，优化担保方式，切实防范风险。

3.积极探索方式方法。由于试点阶段的各项法律、制度配套尚未完全到位，农民土地及房屋只能在集体经济组织内部流转，“两权”抵押存在抵押物处置难问题。为了积极推动“两权”抵押贷款试点工作，调动基层积极性和主动性，省联社采取一系列措施，支持基层行社先行先试、大胆探索，积累了一些经验和模式。一是强化信用约束。部分行社采取抵押登记加村民确认相结合方式，从心理上增强了借款人及时还款的约束。比如，沅陵县官庄镇楠木潭村民黄银山，因采购石料急需资金周转，2015年向官庄信用社申请以农房抵押追加贷款，当地农商银行同意追加贷款，并要求村民代表签署《同意抵押承诺书》，确认了抵押效力，排除了在处置资产时可能遇到的阻力。二是拓宽增信途径。保证人由于对借款人还款缺乏约束，代位清偿本息现象时有发生，不愿提供担保。结合“两权”抵押贷款，部分行社推出了“两权”抵押加保证担保等新的组合担保方式。比如：麻阳县谭家寨乡白竹林村唐仲伟，因房屋装修向当地农商银行申请贷款，但抵押不足，在找到当地村内经济组织带头人后，带头人表态，如果以房屋作为抵押，“你们农商行认为不好处置的，我们可以帮你们消化”，为借款人提供了保证担保，签订反担保协议，较好地防范了“两权”抵押处置可能遇到的困难。三是创新合作模式。汉寿农商银行与常德财鑫投融资担保集团有限公司、湖南土流信息有限公司合作，采取“银行+财鑫担保+土流网”三方合作新模式，在汉寿农商银行受理贷款申请并进行初步筛选后，三方共同开展现场调查，获得三方同意后方能放贷，贷款项目利率上浮不超过基准利率的30%。在贷款逾期超过30天后，由财鑫担保公司代偿还贷款本息的90%；土地经营权流转至土流网名下，土流网以贷款本息的35%向担保公司进行回购，有效控制了信贷风险。

目前，全省农村信用社共有39家法人行社开办了“两权”抵押贷款业务。截止9月末，全省农信社“农房”和“农地”抵押贷款余额分别达到42.67亿元和1.95亿元，促进了农业生产规模化经营资金投入。

三、“两权”抵押贷款存在的主要问题

1.法律方面存在障碍。土地承包经营权和农房财产权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。现行的《担保法》和《物权法》明确规定，禁止农村宅基地使用权进行抵押，《土地管理法》也规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权而无处置权。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”《土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限定于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。我国《物权法》则明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。一旦出现不良贷款，抵押合同的法律效力很难认定。虽然全国人大常委会已对我省11个县市进行了授权，但抵押物执行的疑虑依然是推动“两权”抵押贷款的主要障碍。

2.确权评估工作滞后。一是产权关系难界定。目前，大部分地区的农房确权工作尚未完成，缺乏有效产权证，产权难以界定，无法办理抵押手续，不具备开展抵押担保的基础和条件。二是抵押物价值难评估。由于“两权”抵押贷款处于试点阶段，“两权”基数大，分布散，区域差异大，交易转让案例缺乏，外部评估机构常用的成本法、收益法等难以准确反映实际价值，信贷人员在缺少参照比对的条件下，对抵押价值难以把握，容易埋下不稳定隐患，给“两权”抵押贷款推广带来一定难度。三是逾期抵押物难处置。由于农房抵押贷款的房屋大多位于乡镇，地理位置较为偏远，价值较低、不易变现；加之土地及农房流转市场不健全，抵押土地难变现，银行的风险得不到有效控制。

3.交易流转范围受限。目前政策规定，农房买卖只能在本集体经济组织范围内流转，本地村民碍于情面很难成交，外乡人不能购买，城镇居民更不能买卖农房，农房交易受限较多。一户一宅等政策导致抵押物需要处置时可能引发群众上访，农村土地经营权流转只能用于农业，即使办理了“两权”抵押登记手续，没有流转平台和空间，缺乏交易机制，制约了“两权”抵押贷款推广。

4.基层认识存在局限。部分基层信贷管理人员对“两权”抵押贷款的推广存在认识上的局限性，在“两权”评估、交易、收储、变现机制尚未完善前，信贷经营管理人员基于对“两权”抵押贷款质量及抵押物处置变现困难的担忧，不愿承担追究后果，“惧贷”心理比较突出。

四、对开展“两权”抵押贷款的几点建议

1.加大指导推动力度。省联社要加强调研，及时发现“两权”抵押贷款试点过程中出现的新情况，根据政策要求和法律规定，完善自身管理制度，根据“两权”抵押贷款特性，设计出贴近客户需求的产品，督导法人行社推进试点，稳妥推进“两权”抵押贷款试点工作。

2.健全完善配套制度。积极协调省人大、省政府及有关部门，争取政策支持，合力破除制约“两权”抵押贷款开展的阻力和障碍。一是完善法律保障制度。从法律上明确农村土地的担保物权性质，逐步将土地承包经营权和农房财产权纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押制度，奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权法理基础。二是完善农村土地价值和农民财产权评估市场建设。尽快建立专业评估机制、设立专业评估机构和培养评估人才，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，对土地承包经营权价值和农房财产权价值进行评估，为银行业金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款提供评估服务。三要组建土地流转中介服务机构。协调地方政府组建土地流转中介服务机构,为土地流转提供合同服务、法律服务、竞价服务、纠纷仲裁等服务。同时建立县、乡、村土地流转信息采集系统,使土地流转供求双方都能及时获得土地流转供求信息，使银行能够及时将抵押的土地经营权进行流转变现。

3.加强政策宣传解读。“两权”抵押贷款是一项涉农信贷产品服务方式创新，是解决农户融资过程中抵押担保难的有益探索，要通过各种行之有效的方式大力宣传此项业务的试点和推广重要性，加深农民和信贷管理员对该业务的理解和认同，打消他们的心理顾虑，调动参与主体的积极性，努力破解农民融资过程中的制约“瓶颈”，切实为广大农户贷款难的问题探索出一条新路子。

4.提高风险防控能力。在当前配套制度及风险防范措施等尚不健全和完善的现状下，为确保“两权”抵押贷款业务开展有序，农信社要加强风险管控，强化贷后跟踪管理，做到风险及时预警，在确保信贷资金风险可控的基础上逐步加大支持力度，促进此项业务健康持续发展。省联社要加强贷款质量监测，对不良率超过规定标准，贷款管理水平需进一步提升的，及时暂停业务，规范操作以后再加大投放，切实防范信贷风险。要积极与地方政府和相关部门的沟通对接，争取建立建立风险补偿金机制，通过风险补偿金保障抵质押物处置期间农民基本居住权益，分担农信社开展“两权”抵押贷款业务的风险，确保金融机构风险收益配比合理。