试论农村扶贫贷款存在的问题及破解途径

     “十三五”期间，是我国实现“两个一百年”的最后冲刺阶段，精准扶贫，确保农村贫困人口“两保障，三不愁”成为了当前最大的政治。十八届三中全会以后，党和政府出台了一系列的精准扶贫政策，推出了产业扶贫、搬迁扶贫、政府兜底等一系列扶贫政策，有效地促进了农村贫困人口的脱贫。为响应中央产业扶贫的伟大战略决策，促进贫困地区的产业发展，涉农金融部门，特别是农村信用社、农村商业银行通过政银合作的方式，推出了扶贫贷款等系列信贷品种，即：政府提供一定限度的风险保证，银行为贫困户提供贷款，促进农户发展产业，达到脱贫致富的目的。但是通过一年多时间的运作，效果并不尽如人意。据统计：到2015年底，湖南省有建档立卡贫困人口的131个正县级单位中，有97个县（市）整体推进扶贫小额信贷工作。97个县建档立卡的贫困户有208万户，参加评级授信的只有103.3万户，参评率仅为49.66%；获得有效授信的只有79.1万户，有效授信率为76.5%，授信金额为140.5亿元。累计发放扶贫小额贷款13.1亿元，占授信额度的9.32%，与实际需求相差很远。为什么在党和政府出台一系列的风险补偿政策和奖励政策的前提下，银行部门依然对小额扶贫信贷业务提不起兴趣呢？这中间存在诸多的主客观因素。

    问题一：风险补偿政策对风险覆盖有限。

    2015年12月30日，湖南省扶贫开发办公室和湖南省农村信用社联合社联合出台了《关于进一步明确扶贫小额信贷立风险补偿金和统贷统还问题的意见》，对风险补偿金的设立和管理使用做了明确规定：扶贫小额信贷风险由政府与农信社共同分担，因市场因素造成的产业和生产项目丧失收入来源或收入来源不足清偿贷款损失，政府分担80%，农信社分担20%；因不可抗力的重大自然灾害及贷款人死亡、重大疾病造成产业和生产项目丧失收入来源或收入不足清偿贷款损失，政府分担90%，农信社分担10%；对于借款人有能力偿还但恶意逃避等信用问题追缴不回的贷款损失，政府分担90%、农信社分担10%；上述不包函的因素造成的损失由政府与农信社协商解决，也就是说由农信社承担。

    扶贫小额贷款，本身是一项国家政策任务。按照“谁的孩子，谁抱走”的原则，该项贷款的风险本应由政府全部承担。农信社是一个企业法人，也有为政府分忧的责任，但是这个责任如果贯串到经营的全过程是不妥的。农信社是共产党领导下的一个企业，更是一个市场主体，它的一切经营活动只能是在国家法律框架范围内，实现自身利益的最大化，否则有违最基本的市场规律。按照湖南省的风险补偿政策，因市场因素造成扶贫贷款损失，农信社要分担20%；因自然灾害等不可抗力的因素所造成的扶贫贷款损失，农信社要分担10%；因借款人恶意逃废债管的行为造成的扶贫贷款损失，农信社要分担10%；因其它因素造成的贷款损失，农信社可能还要全部承担。除此之外，湖南省在制定《关于进一步明确扶贫小额信贷风险补偿和统贷统还问题的意见》中，没有贷款造成损失的界定标准。所以在实际执行的过程中还会存在很大的问题。所以，政府尽管有风险补偿政策，但是在这种风险补偿极其有限的情况下，很难调动走向商业化经营的银行业的积极性。

    问题二：概念模糊，小额扶贫贷款定位不准。

    所谓产业扶贫，就是要通过拓展农村经济社会的产业，促进农村贫困人口脱贫致富。产业谁来做？农村人口自己来做。政府的行为只是通过政策引导和帮扶，促进农村产业发展，帮助贫困人口脱贫致富。而大部分基层干部和老百姓则理解为金融产业扶贫，就是让金融业发放贷款帮助贫困人口解决生活和生产的困难。正因为概念模糊，在实际操作中就出现了很大的偏差。不管贫困户有没有承接产业，也不管贫困户是否有项目经营的能力，更不管经营项目的前景如何，只要是建档立卡的贫困户就要评级授信，还要求评级授信面达100%。这样一来，银行的贷款就成了胡椒面，撒得遍地都是，既不能有效的引领贫困人口脱致富，更不能集中资金在农村经济发展过程中办大事，办好事。直接的负面影响就是进一步恶化农村信用环境，让贫困户背负更多重的债务。加之，银行监管当局对信贷风险的容忍度越来越小，所以信贷人员难免对小额扶贫贷款难免会产生惜贷、恐贷情绪。

    问题三：贫困地区产业支撑不足，基层政府产业引导雷同。

    贫困地区往往是穷山恶水的地方，要么是土地贫瘠，要么是气候恶劣，要么是崇山峻岭等。总之，是缺乏支撑产业发展的要素。如果产业发展要素齐全的话，生产能够满足人们的消费需求，就不会是贫困地区了。当然，在中西部的诸多贫困地区中，很多地方依然存在许多资源优势，但是资源优势仅只是生产要素之一，如果没有相配套的生产要素相配合的话，资源优势也成不了优势。如西部地区的许地方的民族风情和民族文化是极好的旅游产业发展的优势资源，但是发展旅游业要有相应的交通、住宿、餐饮等一应俱全的配套设施。否则资源优势永远只是沉睡的优势。

    然而，基层政府在导入产为发民用工业的时候，往往是行政行为大于市场行为，因此形成了好心办错事的现象。如湘西南某县级市，看到临县的畜牧业搞得很好，在本世纪初大搞农业品改，在某一乡镇大势发展奶牛生产，由于自然条件和技术条件不足，在花费很多的人力、物力的前提下，该项目最后以流产收场。农村信社支持该项产业发展的贷款最后如泥牛入海，血本无归。正因为贫困地区产业发展支撑的要素不足，又加上基层政府产业导入的行政因素过大，在市场经济日益成熟的当今社会，如果提到贫困地区的产业发展时，只一味强调资金因素，督促银行金融业进行无序的贷款支持，无凝会给贫困人口雪上加霜。

    问题四：贫困人口文化素质低，产业承接能力不足。

    通过几十年改革开放和几轮的扶贫开发之后，广大农村地区的能人，文化素质稍高的一部分人基本脱贫走上致富的道路。有的通过利用当地资源优势，闯出了自己的致富新路。有的人通过自己所掌握一技之长成为了打工王子。现在依然没有脱困的人群，大部分是文化素质低下，学习能力不足的社会弱势群体。这个群体的生产基本还是处于一种自给自足的自然生产状态，要想通过资金支撑，让他们单独发展一项产业，基本上天方夜谈。笔者曾经找过一位在外打工几年后回家创业的小饭店老板催收贷款，当询问他的经营状况时，却颇为费解。据了解，该酒店一月的营业收入在10000元左右，店面租金1000元/月，大厨工资5000元/月，其他工作人员基本为家庭成员。按照该店老板所反应的数据测算，该饭店要想赢利基本是不可能。老板却还满怀信心的说，能够保本。正因为贫困人口素质低下，缺乏最基本的财务成本核算能力和生产项目的管理能力，外部资金注入越多，导致的结果就是亏损越大，最后丧失债务尝还能力，客观上会进一步恶化农村社会的信用环境。

    产业扶贫，是一项系统工程，需要党和政府有效整合好贫困地区的各种产业要素，包括资源要素、技术要素、交通要素、管理要素、人力资源要素和资金要素。如果只无限放大资金要素在产业扶贫中的作用，认为只要注资就灵的话，将会带来灾难性的恶果。因此，要充分发挥扶贫小额信贷在扶贫攻坚中的作用，真正用产业的发展促进贫困人口脱贫致富。政府心须从整合和提升生产资源要素入手，促进贫困地区产业发展的整体提升。

    一、要破除小额扶贫贷款的固化思维模式，将有限的信贷资金整合起来发展龙头产业。

    通过几十年的改革开放，农村地区的能人们通过几十年的市场遨游，有的成为了企业家，有的通过外出负工等方式，基本脱贫，走上了致富的道路。而现有的贫困人口，其贫困的因素不一而足，有的是没有劳动能力，有的是缺乏劳动技能，还有的是因病而贫。贫困人口之所以不能脱贫，很难说生产发展只存在缺乏资金要素一个问题。如果按照现行的操作模式，以建档立卡的贫困户为基础，进行每家评级授信，发放小额贷款，与其说是产业扶贫，不如说是发放救济。不但产业发展不起来，而且贷款会血本无归。

    产业的发展所需要的不仅仅是满足资金一个要素就能发展起来的，必须是要集合各种资源要素才能发展。因此，产业扶贫应该是一篇集中全社会力量共同支持的大文章。地方基层政府更多地应注重整合各种产业发展的资源要素，充分利用资源禀赋，做强地区经济发展极产业。在此基础上发展配套产业，用充分就业的手段，帮助贫困人口脱贫致富。产业扶贫的关键，是要发展贫困地区的产业，做强和做大产业。因此，我们必须要调整小额扶贫信贷的思路，重点走帮助农村的龙头企业和新型农村经济组织将产业做大来带动全民富裕的道路，将小额扶贫贷款资金集中走来办大事，办好事，取得更大的经济效益，达到扶助贫困人口脱贫的目的。

    二、用信贷激励的方式，鼓励企业安置贫困人口就业。

按照湖南省产业扶贫“四跟四走的方式，地方政府应积极鼓励民营企业安排贫困家庭的劳动力就业，积极引导新型农村经济组织和贫困人口建立紧密联系，吸收他们为专业合作社社员，将贫困人口组织起来，在农村能人的带动下走共同致富的道路。要将有限的扶贫信贷资金与企业安置贫困就业人数和农村专业合作社吸收的贫困户社员数的进行捆绑，通过政府的政策鼓励和支持，做大地方产业，实现精准扶贫。一是在政府提供贷款贴息的前提下，按照“小额扶贫贷款+公司+贫困人口”的方式支持地方的特色产业发展。由涉农金融企业按照企业所安置的建档立卡的贫困人口的数量确定扶贫贷款的额度和贴息范围。对涉农金融机构而言，按企业贷款的方式运作。二是依照政府补偿机制不变的前提下，由涉农金融企业根据农民专业合作社吸收的贫困人口户数确定扶贫贷款数额，将贷款发放给农村专业合作社。再由农民专业合作社通过定购定销合同的方式为贫困农户提供种子化肥等生产资料。这样，既能集中资金加大地方产业的发展，又能有效组织广大农民抱团闯市场，争强农户自身抗风险能力，有效防止返贫现象发生。

     三、要加强对贫困人口的宣传教育，提高他们的劳动技能和合作意识。

     农村贫困人口的共同特点，就是文化层次低，劳动技能不足，缺乏合作意识。要实现全民脱贫的国策，不管是项目引导也好，资金扶助也好，还是龙头企业和农民专业合作社带动也好，总之，要能让贫困人口提升文化素质和劳动技能。随着生产力的发展和农业生产机械化、信息代、产业化时代的到来，没有文化，不掌握一定的科学技术和劳动技能，生存空间将会越来越窄，特别是在贫困人口中存在强烈的“不患贫，只患不公”的意识存在，认识不到抱团发展的意义，导致他们缺乏合作精神。而在社会分工越来越细的今天，小农经济没有生存的空间，只有切实提高专业技能，抱团发展才能走出共同富裕的新路。因此，基层人民政府在加快产业扶贫步伐的同时，更应该加强对贫困人口的教育。一是合作经济组织要加强对贫困人口的生产指导，规范生产流程，通过生产技术人员的实地指导提高贫困人口的劳动技能。二是乡村干部要经常帮助贫困人口算好经济账，让他们明白抱团发展所带来的好处和单打独斗的弊端，从思想上解解决产生强烈的脱贫致富的意愿。只有从思想上产生了强烈脱贫致富的意愿，才能让贫困人口真正走上脱贫致富的道路。

作者单位：武冈市联社