农信社开展“两权”抵押贷款的调查与思考——以永州为例

    2014年中央1号文件首次提出赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。今年4月份，国务院办公厅下发《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，明确创新农村抵（质）押担保方式，要求“制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法”、“慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点”，农民可用于贷款抵押担保的条件大大增加。为促进农村土地承包经营权抵押担保贷款、农村住房抵押担保贷款（以下简称“两权”抵押贷款）的进一步推广，促进“三农”经济的快速发展，永州市农村信用社系统在“两权”贷款方式进行了有益的尝试，虽然取得了一定成效，但仍然存在诸多障碍因素，制约了“两权”贷款的进一步推进，亟需采取有效措施予以解决。

 一、基本情况：部分县已开展农民住房财产权抵押贷款，但无农村土地承包经营权贷款

    据调查，截止2013年底，永州市辖内调查的8县共有3个县农村信用社（农商行）已经开展了农民住房财产权抵押贷款，贷款余额为2.98亿元，占各项贷款总额的0.54%；目前尚未开展农村土地承包经营权抵押贷款，正处于调查研究阶段，但辖内江华县曾于2006年试点该项贷款，试点期间累计发放贷款210万元，此后由于缺乏抵押物，贷款风险较大，该项业务于2009年叫停。

二、存在问题：贷款机构单一、统一标准无、中介服务机构少

    1、开办“两权”贷款的金融机构少。据调查，受风险控制、机构人员少等原因影响，目前参与发放“两权”贷款的金融机构主要为农村信用社（农商行）,其它涉农金融机构如邮政储蓄银行、农业银行都没有开展此项业务。

    2、贷款标准不统一。从调查情况看，各县农信社（农商行）都有各自的操作流程，全市没有统一的标准。目前，主要有以下三种操作流程：一是抵押物评估-农户评级授信-贷款业务申请-贷款发放；二是参照城市商业房产抵押流程执行，但可抵押比例降低至50%，范围限于集镇可流转的集体土地及房产；三是采取“农户+农村房屋抵押（担保）+村委承诺”小额贷款模式，具体操作办法：对于1-3万元的小额贷款，农户可以不提供房产证，但要有《农村房屋抵押借款村委承诺书》承诺；3—5万元的小额贷款一定要有房产证作抵押，可以不过户，但要有《农村房屋抵押借款村委承诺书》同时，按“村抵押物的抵押率由原来的40%调整为50%”。

    3、农民“两权”抵押范围较窄。据调查，目前已经开展农民住房财产权抵押贷款地区，仍然受到诸多限制。如祁阳县可抵押范围仅限于农村集镇上可流转的集体土地及房产，均具备当地相关部门出具的房屋产权证。蓝山县农村房屋多数没有办理房屋产权证，农户申请农村房屋抵押小额贷款时，一般情况下都必须同进提供由本村村委出具《农村房屋抵押借款村委承诺书》。

    4、无统一的土地、住房流转平台，扶持政策缺失。永州市农房和土地抵押流转暂无特定的流转平台、交易市场，通常以自然人自主交易为主，且暂无担保机构参与担保。另外，专业的土地、住房评估机构也不健全，人员素质不高，难以对土地和住房实施有效的评估，难以全面衡量和化解“两权”抵押贷款风险。另外，地方政府也没有出台专门的扶持政策，如经办机构的税费优惠等以鼓励“两权”抵押贷款的全面推广。

三、国外模式：机构明确、程序明晰、资金来源多样、政策完善

    （一）具有明确的贷款机构。如德国的土地抵押信用合作社和联合合作银行是土地抵押贷款的主要金融机构，它们构成了德国的土地金融体系主体。美国将全国分为12个农业信用区，由政府出资每区设立一个联邦土地银行，在联邦土地银行下，推动农民成立联邦土地银行合作社。若不组织联邦土地银行合作社，则无法从联邦土地银行取得贷款。中国台湾的农会信用部、农业金库、台湾土地银行和中国农民银行等共同构成了台湾的农地抵押贷款体系。日本的农林渔业公库的资金由日本政府筹拨，其等同于一个国家土地银行，属于中央层面的政策性银行，此外，日本还建立了农村合作金融组织，主要分为三个层次：基层农协中的信用合作组织、都道府县的信用联合会和中央的农林中央金库，都具有独立融资的功能。印度于1920年成立了土地开发银行、菲律宾于1966年成立了土地银行、南非于1912年成立了土地银行，都属于农地抵押贷款的承办机构。

    （二）贷款程序明晰，贷款期限较长，利率较优惠。如德国农村土地抵押贷款的对象主要是愿意从事农业生产并拥有土地所有权的农民。需要借款的合作社社员须持有土地所有权证书，通过填写借款申请书，在合作社对土地进行评估以及核定借款额后，方能同合作社签订借款契约，从而获得农村土地抵押贷款。贷款额一般在抵押土地价值的1/3与2/3之间，期限为10年至60年不等，贷款利率通常为4-5%，但随当地农业生产情况和市场利率变化而定。还款方式主要是分期还本付息，每年还款一次，还款额逐年递增。还款额通常包括利息、摊还的本金、合作社征收的营业费用（约为贷款额的0.25%）、合作社的公积金（约为贷款额的0.25%）四部分。美国的情况也差不多，对土地抵押贷款对象、抵押额度、贷款期限、贷款利率及还款方式也做了明确规定。

    （三）贷款机构资金来源渠道多样。如德国土地抵押信用合作社主要通过发行土地债券方式获取资金，德国政府授予土地抵押信用合作社发行债券的权利，并担保还本付息。此外，合作社和联合合作银行的公积金是其发放农村土地抵押贷款重要的资金来源。美国土地联邦银行资金来源渠道主要有三种：一是吸收股金，二是发行土地债券，三是提取盈余公积。日本农林渔业金融公库2001年以前的资金来源于日本邮政储蓄资金，2002年以后，养老金和日本政府财政投资债券等也开始为其提供部分资金；印度土地开发银行其资金来源于中央银行和发行债券；台湾的行政院农业发展委员会、台湾省粮食局等政府机构都借款给土地银行，台湾中央银行也给予特种贷款支持（见表三）。

    （四）相关配套政策比较完善。如德国授予土地抵押信用合作社发行债券的权利；美国通过《联邦农业贷款法》、《农业信用法》等法律对农地金融制度加以详细而具体的规定；日本政府则对农地金融在财力和政策上提供大量的支持，如提供大量资金、给予利息补贴、税收减免优惠等，还出台了较为完善的农地法律法规，如《农业协同组合法》、《农林中央金库法》；台湾地区成功完成了土地制度改革，还制定实施《农业金融法》、《不动产评价师法》等法律法规，确保了农地金融的健康发展。

 四、对策建议：加快立法、政策支持、构建体系、配套完善

    （一）加快农地抵押权立法。从各国和各地区农地抵押贷款的发展历程来看，相关的法律法规是各国农地抵押贷款模式成功的基础。而我国今年的中央1号文件虽然提出了赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，但现行的《农村土地承包法》、《物权法》都禁止将农民承包经营权进行抵押，因此要发展我国的农地抵押贷款模式就必须提供法律保障，尽早通过农地承包经营权抵押权立法，并明确对抵押农地范围的界定、对农民抵押各方权利义务的保护及农地抵押程序的规定。

    （二）政府提供政策支持。各国和地区农地抵押贷款的成功模式离不开政府政策的支持。我国要发展“两权”抵押贷款，可借鉴国外做法，由政府提供担保或者给予资金支持、税收优惠、农业保险保费补贴等，通过多种方式从政策层面对“两权”抵押贷款的发展给予支持。

    （三）构建农地金融体系。各国农地抵押贷款的成功都基于农村金融体系的整体有效运行，结合我国农村金融的实际情况，可以农村信用社（农商行）为核心构建农地（农房）金融体系，一方面向上联合成立相关金融机构通过发行土地债券等方式为农村信用社（农商行）提供“两权”抵押贷款资金支持；另一方面在农村信用社（农商行）内部成立专门机构，配备专业人才，专门负责“两权”抵押贷款业务的发展。

    （四）完善相关配套政策。一是完善农地和农房流转市场，我国应在政府引导下建立规范的农地和农房流转市场，提供统一的信息公开平台，实现农地的高效有序流转；二是完善农地和农房评估制度，尽快出台统一的农村土地和农房评估标准，并培养专业评估人才，为“两权”抵押贷款提供技术保障；三是加快农业政策保险推进步伐，尤其要推进农作物和农房保险，有效分散“两权”抵押贷款风险。

（作者单位：永州办事处）