关于土地承包经营权抵押贷款的做法与思考

    为加大新型农业经营主体的信贷支持力度，促进常宁市域经济持续健康发展，常宁农商银行进行了土地承包经营权抵押贷款探索，取得了较好成效。截至9月末，常宁农商银行累放新型农业经营贷款2453万元，其中，土地承包经营权抵押贷款220万元。支持胜桥、西岭两个试点乡镇完成耕地流转3.73万亩，占耕地面积的70.3%；完成林地流转6.24万亩，占林地面积的79.2%；支持发展各类新型农业经营主体达45家，有力促进了农业发展、农民增收、农村繁荣。

一、主要做法

    （一）合理界定承包经营权抵押贷款对象与用途。贷款对象主要为工商行政管理部门核准登记和市农村经济经营管理局（以下简称农经局）备案指导的农民专业合作社、家庭农场、农业企业和具有完全民事行为能力的专业大户。贷款主要用于农业培育（包括种苗、肥料、工资、养殖等），购买农业生产机具、运输工具和生产配套设施，实施农业资源保护、农产品经营加工、农业休闲等农业产业，支付土地承包经营权流转费用等。

    （二）科学设定承包经营权抵押贷款条件。主要是对符合五个方面的农村土地承包经营权设定抵押：一是具备持续生产能力的农业种养业、现代休闲农业及其他符合抵押条件的高效设施农业项目。二是土地承包或土地流转程序合法、行为规范。三是经营土地没有改变农业用途。四是符合农业政策性保险的产业，必须参加农业保险。五是土地承包经营权符合抵押登记条件。

    （三）规范承包经营权抵押贷款的发放与支付管理。对已履行调查、审查、审批程序的土地承包经营权抵押贷款，贷款营业网点的信贷、会计部门认真做好贷款资金发放前的相关审核工作。对发放金额在50万元以下（含）的循环贷款一律实行“福祥便民卡”发放。土地经营权抵押贷款根据《固定资产贷款管理办法》、《流动资金贷款管理办法》和《个人贷款管理办法》规定的贷款资金支付方式区别法人或其他组织、自然人及不同用途进行支付管理，对采用贷款人受托支付方式的，审核借款人相关交易资料和凭证是否符合合同约定条件。

    （四）通过中介开展承包经营权抵押价值评估。由具备资质条件的中介机构按照“土地经营权评估价值=年租地平均净收益×经营期限+地上（含地下）附着物价值”进行评估。土地承包经营权抵押价值评估的中介机构尚未健全前，暂由市农经局组织有关专家对土地承包经营权抵押价值进行测算（测算方法需常宁农商银行认可）并出具相关证明。

    （五）多渠道实施承包经营权抵押物处置。当借款人未履行还款义务的，常宁农商银行对抵押的流转土地经营权及附着物，采取以下四种方式处置：一是转让。依法通过交易市场将抵押物进入流转市场，通过获取转让收益清偿贷款本息。二是变更。依法通过交易市场将抵押物进入流转市场，通过变更方式，在不改变土地用途的情况下，变更土地经营人，由新的土地经营人履行还贷义务。三是变现。发生借贷双方约定的实现抵押权的情形，抵押权人与抵押人依法协议以抵押财产折价或者拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。四是诉讼。当贷款人与借款人、抵押人不能通过协商处置抵押的流转土地经营权时，可通过诉讼方式解决。

二、存在的问题

    （一）手续不简便，期限不匹配。根据《常宁市家庭农场认定标准和登记注册办法》，家庭农场经营规模需达到一定标准。即：从事粮食、经作等种植业的租赁期或承包期在5年以上，土地流转面积达50亩以上，从事养殖业或种养结合的，土地流转面积在10亩以上或产业投入50万元以上。这大大超过了农户小额信用贷款额度，该行一般要通过实地调查、抵押品评估、抵押登记和上报审批等信贷程序，农场主等新型农业经营主体普遍反映手续麻烦，用时过长。经营主体靠自身积累往往发展十分缓慢，争取银行贷款等外部融资是新型农业经营主体迅速做大做强的主渠道，但该行为规避风险，单笔借款期限控制在一年以内，授信最长不超过3年，这与承包期需5年以上不匹配，新型农业经营主体信贷需求得不到及时有效满足。

    （二）抵押物不足，风险补偿机制不健全。新型农业经营项目前期投入金额较大，其中有很大部分沉淀为固定资产，但我国法律规定，集体土地上的房屋等固定资产不具有法律意义上的产权，导致出现固定资产与土地分离状况，因产权不完整，这些固定资产不能抵押，导致新型农业经营主体后期因资金缺口向银行申请再融资时往往面临抵押物不足局面。同时，我国涉农贷款风险补偿机制不健全，虽然该行规定符合农业政策性保险的产业，必须参加农业保险，但政策性保险保额较低，一旦发生风险，往往得不偿失。加之该行贷款实行包放包收包赔制度，追责严厉，信贷员俱贷惜贷思想严重。

    （三）抵押物价值难确定、处置难变现。由于土地分布范围广，地理位置，交通条件千差万别，该市土地承包经营权抵押价值评估中介机构尚未健全，暂由市农经局组织有关专家对土地承包经营权抵押价值进行测算，在价值协商评估中，主要靠个人经验，缺乏一套客观、科学、准确的评估体系，抵押物价值难以准确评估。由于土地流转市场不完善、交易不活跃，一旦发生贷款不能偿还的情况，在处置时，将面临很多具体问题，处置变现将面临诸多困难。

三、几点思考

    （一）优化贷款流程，合理确定贷款期限。对信贷流程、授权管理进行改革，赋予基层支行一定的信贷审批权限，缩短审批半径。实行限时办结制，提高审批效率。价值评估是土地承包经营权抵押抵押贷款过程中的重要环节，应从市场化的方向出发，采取宽泛方式，允许借贷双方协商评估，节省时间，同时为贷款户省去一笔评估费用。按生产周期合理确定贷款期限。在风险可控前提下，适当延长授信和贷款期限，努力做到授信期限与承包期限、贷款期限与生产周期相匹配。

    （二）扩大抵押物范围，创新担保方式。如根据十八届三中全会确定的农村产权制度改革方向，赋予集体土地上的房屋等固定资产完整产权，允许集体土地上的固定资产抵押，变死资产为活资产。探索建立农村动产所有权、大型农用生产设备、预期收益等多权抵押制度。尝试引入第三方征信平台担保并以土地承包经营权反担保、承包经营权+信托等担保方式，依托现代农业产业链上的核心经营主体，建立健全“龙头企业+农户”、“合作社+农户”、“农业园区+种养大户”等链式融资模式，推广“信贷+保险”、“行业协会+中小企业”等担保贷款方式。

    （三）建立风险补偿机制，落实尽职免责。设立农村产权抵押融资风险基金，建立风险基金与贷款银行的风险分担机制。建立财政贴息基金，对新型农业经营贷款进行利息贴补，更好发挥财政资金的撬动作用，切实减轻新型农业经营主体贷款利息负担。农村土地承包经营权抵押贷款是一个新的贷款品种，对贷款主体信用意识、项目的偿还能力、风险水平等有一个重新认识的过程，即需要解放思想、大胆创新，又需要谨慎推进、积极作为。要制定出台农村土地承包经营权抵押贷款尽职免责具体办法，鼓励员工尽职尽责，积极办理农村土地承包经营权抵押贷款。

    （四）出台配套政策，健全交易市场。开展农村土地承包经营权抵押贷款，是深化农村产权制度改革，创新金融服务“三农”方式，解决长期以来困扰农民和经营主体因抵押物不足而贷款难的有效举措。但在实际操作过程中还有许多待完善之处，需要政府及相关部门出台推进承包经营权抵押的配套政策。如出台鼓励工商资本投资现代农业的政策，优化金融生态环境，创建金融安全区，消除工商资本和银行投资现代农业的风险顾虑，增加参与意愿。建立健全农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，为抵押物的处置创造良好的市场环境。