浅析农村“两权”抵押贷款的风控识别与控制

    今年3月下旬，中国人民银行官方网站对外发布“中国人民银行、银监会、保监会、财政部、农业部关于印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知”和“中国人民银行、银监会、保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知”两份涉农重磅文件（以下简称“两权抵押新规”），两份文件的出台标志着我国法律终于给农村集体耕地和宅基地使用权松绑解套，为有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入展开新局面，为稳步推进农村土地制度改革提供了强有力的技术支撑，也势必有效促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

    在两权抵押新规给我们带来曙光的同时，它在改革区域的试点实施也必然离不开风险与控制，“贷款难、融资难”与“风险、控制”是一对孪生兄弟，农村两权抵押贷款也不例外。作为一名在农村信用社系统工作三十余年的老农金员，本人在此就如何做好两权抵押贷款风险防控谈一谈自己的看法。

     一、“两权抵押贷款”的风险识别

    贷款风险是客观存在的不可灭失，但降低、规避和控制风险的发生。根据“农村两权抵押贷款”的特点，我们应当仔细分析“两权抵押贷款”可能和存在的风险点，努力识别和监测其风险，在开办好农村两权抵押贷款的同时，做好“两权抵押贷款”风险控制。

    “农村两权抵押贷款”是国务院根据第十二届全国人民代表大会常委会第十八次会议决定授权在北京大兴区等232个试点县（市、区）行政区城，暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区城暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，调整在2017年12月31日前试行。因此“农村两权抵押”贷款的法律风险主要表现在：

    （一）溯及力受限。对于实行前发生法律事实没有溯及力。只对发生在调整期内的“农村两权抵押”贷款产生法律效力。

    （二）时点受限。“两权抵押贷款”所涉及的法律调整事项是暂时的，不具有法律的长效性，如需要做为法律条文施行，必须经全国人大常委会通过。“两权抵押贷款”试点时间，按照全国人大常委会给国务院的授权，为2015年12月28日至2017年12月31日。在此时间内试点县级行政区域发生的“两权抵押贷款”都不受《物权法》第一百八十四条第二款和《担保法》第三十七条第二款的限制。这就是我们常说的事件的时效风险。

     （三）地区受限。农村承包土地的经营权抵押贷款试点涉及232个县级行政区，涉及湖南省8个县级区，分别时汉寿县、岳阳县、新田县、桃江县、洞口县、沅江县、慈利县和双峰县。农民住房财产权抵押贷款试点涉及59个县级行政区，涉及湖南省3个县级区，浏阳县、耒阳县和麻阳苗族自治县。其中有13个地区重叠，两项试点共计278个县级行政区，大约占全国县域行政区域的9.7%。“农村两权抵押贷款”只有在上述的试点县级行政区试行才受法律保护，其它地区在未得到全国人大常委会的特别授权是不得开办的，《物权法》和《担保法》是全国施行的法律，它的调整、修改必须经过全国人民代表大会常务委员会通过。这是不可规避的法律风险。

    （四）价值评估受限。不管是农村承包土地的经营权，还是农民住房财产权，抵押前都需评估或确认价值。在当前市场经济条件下，农村两权交易、流转、转让、拍卖和变卖都存在不完善、不活跃或局限性，这给“两权抵押贷款”的价值评估带来很大的不确切性风险。

    除了上述风险点外，“两权抵押贷款”还存有其它风险点。例如农村承包土地的经营权抵押贷款中，主要包括农村承包土地经营权的确权、抵押登记，流转土地经营权登记抵押、经营权价值评估、借款人违约带来的经营权协议转让、交易平台挂牌再流转等风险。

    二、“两权抵押贷款”的风险控制

    “两权”涉及农民的饭碗和居住，是农民最基本的生产和生活物资、资料，因而我们试点地区应在确保农民最低生活保障的前提下开办“两权”抵押。一是将“引导进城与统筹养老制度”相结合化解“两权抵押贷款”抵押物处置风险。结合当地的新农村建设和城乡改革，将一部分土地流转出去的务工农民引导进城，将一部分“失地”农民通过土地流转平台与农村养老对接，做到农村养老统筹。只有确保农民的最低生活保障，才能化解“两权”抵押贷款的抵押物处置风险。二是限制“两权抵押贷款”用途扩大化风险控制。“两权抵押贷款”出台的目的是解决农民贷款难、融资难的问题。因此“两权抵押”贷款首先应满足农民发展生产和改变生产状况、经营模式等，支持农村生产专业户、发展家庭农场，支持有条件或者从事经商的农户扩大规模走向城镇。坚决限制“两权抵押贷款”进入高风险投资项目，防止“两权抵押贷款”用途扩大引发贷款风险。

    三、“两权抵押贷款”风险控制的意义

    由于“两权抵押贷款”的特殊性，当借款人违约不履行债务时，贷款人有权按照“两权抵押”试点暂行办法，并应当结合试点地区的实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物农民住房财产权；对农村土地的承包权和流转土地承包权的经营权，依法采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益优先受偿。

    “两权抵押贷款”试点暂行办法突破了现行《物权法》和《担保法》的有关规定，实现了农村土地的用益权，赋予了农民更多的财产权，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，有利于盘活农村资源，增加农业生产的资金投入。“两权抵押贷款”的开办也伴随着风险，只有做好“农村两权抵押贷款”试点的风险防控，才能为稳妥推进“两权”抵押改革积累经验，才能更好地为更多的农民服务，只有做好“农村两权抵押贷款”的风险防控，才能为“农村两权抵押贷款”的全面推开施行保驾护航。（津市农商银行风险管理部  张克新）